新刊｜邢成举、李小云、石宝峰、吴雨霞：城乡关系变迁、工业扶贫变革与共同富裕道路的构建

原文载于《中国农业大学学报（社会科学版）》2021年第4期

作者：邢成举，西北农林科技大学人文社会发展学院副教授；李小云，中国农业大学人文与发展学院教授；石宝峰，西北农林科技大学经济管理学院教授；吴雨霞，西北农林科技大学人文社会发展学院研究生

【摘要】在城乡关系的不同阶段，工农关系差异显著。工业扶贫是城乡关系与工农关系优化的本质要求，也构成了新中国70多年扶贫工作的重要内容。通过提供就业、增加收入、收入转移与福利供给等，工业扶贫推动中国农村经济实现了整体的进步和提升，农村贫困问题得到显著缓解。在不同阶段，工业扶贫具有不同的特征与内涵，从间接性溢出效应减贫，到直接性就业吸纳减贫，再到工业反哺农业的开发式扶贫，最终到全面介入的工业精准扶贫，工业扶贫走出了一条脱胎于乡村而后又以高质量多样化方式回馈乡村的扶贫发展之路。在新的阶段，工业扶贫不仅不可弱化，反而应该通过更多方面的政策与制度进行扶持，这不仅是持续相对贫困治理的需要，也是新时期中国乡村振兴战略的内在要求，更是构建共同富裕道路的内在要求。

【关键词】城乡关系；工业扶贫；乡村振兴；共同富裕

2021年2月习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上向全世界宣布中国脱贫攻坚战取得了全面胜利，这是共同富裕伟大目标的阶段性重大成果。2021年是“两个一百年”奋斗目标的衔接转折之年，脱贫攻坚战的胜利并不是终点，而是新生活、新奋斗的起点，我们不仅要巩固拓展脱贫攻坚成果，同时还将全面推进乡村振兴战略。回顾1949年以来的扶贫道路，我们不仅取得了举世瞩目的成就，而且为世界减贫提供了十分难得的经验和方案。从1978年到2019年底，中国贫困发生率从97.5%下降到0.6%。在中国的扶贫历程中，不少研究者从不同的角度对中国的减贫工作经验进行了跨时段的总结和梳理，形成了新时期开展贫困治理的重要基础。扶贫工作在一定意义上是对工农城乡关系的调整和再实践。但对相关研究的回顾和总结发现，从工业角度对中国70余年扶贫工作进行分析、总结与梳理的研究较为薄弱。客观上看，工业发展以及工业扶贫对于中国扶贫具有独特而显著的意义，故本文尝试从工业扶贫的角度对中国百年的城乡关系以及1949年以来的工业扶贫工作进行总结和梳理。这既是对中国工农与城乡关系的系统分析和总结，也是对工业参与扶贫工作的再研究与再深化，有助于我们在新阶段重新审视工农与城乡关系，也有助于为新阶段的农村工作提供可行的思考与着力方向，为实现相对贫困治理和共同富裕目标奠定坚实基础。

脱贫攻坚战能够取得全面胜利，离不开党的领导，离不开对以人民为中心的发展思想和共同富裕道路的坚持，更离不开中国特色社会主义制度优势下全国上下形成的脱贫攻坚共同意志和共同行动。在这场举国一致的脱贫攻坚行动中，工业与企业扮演着十分重要的角色。2020年我国国民经济和社会发展统计公报数据显示，农村居民的收入构成中，工资性收入占比为40.71%，主要来自非农产业，而工业企业与服务型企业提供了最大比重的就业岗位。经过70余年的工业发展，中国成为世界上唯一一个具备完整工业体系的国家，拥有所有大、中和小的工业门类。从1952年到2018年底，中国工业增加值增长了近971倍。中国工业的辉煌发展历程，不仅是中国经济辉煌历程的最好体现，更是中国通过经济发展致力于实现共同富裕并奋力建设全面小康社会的生动实践。工业发展历程不仅是我们全面认识和理解中国扶贫的一条重要线索，更是中国对国际减贫工作的重要贡献。

一、中国工业发展与城乡关系的百年回顾

从国际范围看，完成工业化都需要资金的原始积累，而利用农业积累优先发展工业在基础薄弱的社会主义国家中具有一定的代表性。中国工业的发展道路是极富特色的，作为中国工业基础的乡村工副业，从农业中脱胎而来，同时紧密依靠县乡村三级城乡体系。对工业发展阶段的理解，离不开对城乡关系背景的认识与理解，故在下文的分析中，本文将工业发展阶段与城乡关系进行了有机融合，以便充分呈现工业发展的阶段性特征，并为后文的讨论做好铺垫。

（一）工业零落停滞与城市优先的发展阶段

1949年之前，中国的工业基础十分薄弱且饱受战争创伤，仅有的工业主要集中在轻工业领域，多数工业企业的实际控制者为帝国主义列强，工业形态主要为民族资本主义工业，其产值占全国工业企业总产值的63%，而当时的工业产值不到农业产值的一半，工业基本上处于小规模且进程停滞的状态。在此阶段，中国共产党领导的工业发展主要在革命边区进行，主要目的是服务革命战争。以陕甘宁边区为例，其重点发展了军事工业。在中国共产党第一代领导人看来，农业在一定意义上就是工业，因此确立了工业农业并举的发展思想。毛泽东对于工业的认识也经历了从富国强兵到无产阶级革命的转变。中国革命的目标之一就是扫清中国工业化进程中的障碍，通过激发全民创造力，夯实工业发展的基础，以乡村为中心的革命思想的确立也构成了工农城乡关系的另一种辩证实践。新中国成立之前，农村衰败与农民破产的情况极为普遍，与此同时，城市则展现出畸形繁荣的态势。大量的农业剩余被汲取到城市，大量的农村财富和优质人力资源也因体制的原因而涌入城市，面对严重失衡的城乡工农关系，尽管国民政府和社会力量采取了一些措施并掀起了一些社会运动，但收效甚微。由此可见，当时的城乡关系是极不均衡的，农业和农村构成了工业汲取资源和利益的重要空间，而处理好生存保障体系和经济发展提升体系的关系问题，构成了中国共产党执政后改革与发展工作的核心议题。

（二）工业发展起步与城乡分割发展阶段

早在20世纪三四十年代，费孝通先生就认为中国农村实现乡村工业化的道路是可行的、切实的。新中国成立初期，手工业经济在整个国民经济体系当中占比较高，相关统计显示，1949年时，个体手工业产值占工业总产值的比重为23%，轻工业产值占工业总产值的比重超过70%。1955—1957年，农村开始推行大规模的农业合作化运动，同时农村副业也成立了专门的合作社或合作组。依托合作社发展乡村工业在客观上也暗合了费孝通关于中国乡村工业化道路的判断。而后，农村工业化出现了阶段性高潮，集中出现在“大跃进”和人民公社化运动时期。当然，农村工业化的发展也没有脱离当时中央关于优先发展重工业的政策导向，且优先发展重工业恰恰为农村工业的发展提供了难得的消费市场。中共八届十中全会提出了“以农业为基础，以工业为主导”的国民经济发展方针，这一方针也是当时反贫困思想的主要表现。这一时期的农村工业发展仍以人民公社为主导力量，农村工业主要集中在人民公社一级，大队举办工业的情况相对较少。1961年，农村产权进行调整，农村生产队成为农业产权的实际主体。此后直到改革开放前，队办企业成了中国农村工业的主体，1970年队办工业产值占工副业产值的近60%。当时的社队企业几乎涵盖了种植业以外的所有领域，包括农业机械修理、配件生产和农产品简单加工等，对国有工业形成了有益补充，为农业生产与农民生产基本需求的满足提供了重要支持。此阶段的手工业对扩大社会就业具有重要作用，尤其是便于妇女从事生产。乡村工业以农业剩余进行投资，土地产出的集体份额转化为社队工业，而投资后形成的回报又进一步回馈了农业和农村，实现了支农、补农与养农的功能。这一阶段发展乡村工业的目标是很明确的，即实现全民所有制，故此，乡村工业的发展一定是要回馈乡村与农民的。

与农村工业发展同步的是，国家在这一阶段着力发展城市重工业。到社会主义改造完成时，新中国已经建立起了初步的工业体系，为之后中国工业的快速发展奠定了坚实的基础。当然，针对这一时期重工轻农的发展战略，也有一些研究者提出了自己的理解，认为优先发展重工业而不是轻工业是源于当时的国内外环境，而汲取农业剩余甚至是农村工业副业剩余就成为支持城市重工业发展的有限可行路径。通过工农业剪刀差和农产品统购统销制度，在几十年的时间里，国家从农业行业提取了大量的资金和实物以支持城市重工业的发展。尽管在一定程度上，优先发展工业的国家战略导致农业农村的发展在一定阶段内被迟滞，但中国发展方向始终没有偏离益贫的道路。从工农关系上看，1970年之前，中国仍是以农业为主导的国家，农业产值仍占国民经济总产值的主体；1970年之后，随着一大批工业项目的实施与投产，工业才成为国民经济的主导。

（三）工业均衡发展与城乡有限互促阶段

总体上看，这一阶段的工业结构以轻重工业的均衡化发展为特征，直到20世纪末期，我国轻重工业在工业总产值中的比重基本相当，而农村工业化和国家整体工业化则构成这一阶段减贫的基本动力。以改革开放为起点，农村改革首先启动，随之而来的是乡镇企业的快速兴起，乡镇企业以工业企业为绝对主体，其产值与数量是社队企业无法比拟的。改革开放后，生活消费品的短缺和城乡居民收入的提高是推动乡镇企业快速发展的重要动因，正是因为面向农村市场的工业结构调整才让乡镇企业和城市工业获得了更大的农村市场。1984年，社队企业正式更名为乡镇企业，人民公社体制被乡镇体制取代。在1980年代的乡村工作中，国家推行的是“离土不离乡”和“三就近”原则，这从客观上使乡镇企业的发展扎根乡村并服务乡村。20世纪80年代，乡镇企业遍地开花，尽管随后的发展经历了波折，但在20世纪后期，其总体发展是较为顺利的，到1988年，中国乡镇企业数量超过1800万家，企业总产值超过6400亿元。1992—1994年，中国乡镇企业的年增加值均超过50%，到1999年，农村劳动力中从事非农产业的有近30%。以上海农村工业为例，其在1997年时，农村工业产值占全市工业产值的43%，农村工业新增产值占全市工业新增产值的近70%。而在全国，到1995年，农村工业产值已占全国工业产值的近50%。随后，乡镇企业进行了大范围的产权制度改革，到2000年左右，全国90%以上的乡镇企业都完成了改制，乡镇企业也转型为现代企业，这是市场化改革举措推动工业转型发展的客观体现。与乡镇企业发展一致的是，在20世纪90年代，农业生产领域的产业组织化也得到快速发展。相关研究发现，到2002年，中国农村产业化组织数量超过9.4万个，比1996年增加了近7倍，产业化经营组织所带动的农户数量占全国农户数量的30%。在乡村工业的组织形式上，个体企业和私营企业在这一阶段显著增加。

乡镇企业的发展也带来了农村劳动力流动管理政策的松动，到1989年，全国外出务工的农民达到3000万人。但在当时，面对农村劳动力的流动，国家层面仍以严格控制与管理为主。从改革开放政策实施起一直到20世纪末，乡镇企业的异军突起吸纳了一大批“离土不离乡”的农村劳动力，从这一阶段开始，工资性收入成为农民家庭收入构成的重要部分。经济体制改革极大地释放了工业经济的活力，出现国营、民营、外资和合资等多种企业形式，不同所有制企业相互促进，工业品短缺的问题已经基本解决，到2000年时，中国工业增加值位居世界第四，同年，在乡镇企业就业的人员数量接近1.3亿。

随着城乡工业的发展，农业生产的物质装备水平不断提升，农业机械动力、农村用电和化肥使用量等显著增加。2003年底，农业机械总动力超过6万万千瓦，是改革开放初的5倍多；农村用电量超过3400亿千瓦，是改革开放初的近14倍；化肥使用量超过4400万吨，是改革开放初的5倍。工业产品在农业领域的应用直接带来了农业生产力和农业产出的大幅度提高，也在很大程度上提升了农业经营性收入。研究发现，改革开放到1998年的20年间，工业补农建农资金超过1000亿元，21世纪的最初5年，年均反哺资金则超过150亿元。

（四）以工促农和以城带乡的新阶段

随着改革开放的不断深入，中国工业与全球经济体系之间的交融不断提升，这一阶段，我国工业不仅承接了大量的国际产业转移，也进一步强化了工业自主创新能力，制造业在全球的影响力越发突出。进入21世纪后，中国国民经济的整体实力大为增强，但工业关系的扭曲与工农产业发展的不平衡问题并没有得到根本解决。党的十五大报告指出，中国要走出一条新型工业化道路。为此，在中国共产党第十六次全国代表大会上，江泽民同志提出，农村富余劳动力向城市和非农产业的转移是工业化和现代化发展的必然趋势。中共中央十六届四中全会作出了调整工农关系的新指示，即在工业化达到相当程度后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工农与城乡的协调发展。学术界也认为，在此阶段，中国农业出现了从养育工业到工业反哺农业的转变。2004年以来的中央一号文件持续聚焦“三农”问题，由此进入国家主动为农业农村发展开展政策设计的阶段。这一阶段的国家与农民关系实现了从资源汲取到资源输入的转变，农民收入持续增加，农民生活持续改善。2006年，国家正式全面取消农业税，同时建立了针对化肥、柴油和种子等农资的直接补贴，新农村建设工作也在全国范围内正式启动。从这一阶段工业发展的地区结构看，中西部地区的工业发展增速高于东部地区，工业发展呈现大国雁阵格局。在工业就业扶贫的带动下，我国农村居民从工业企业中获得的收入从2000年的年人均760元上升到2005年的年人均1100元；2007年底，中国GDP的30%、工业增加值的45%、出口产值的40%均来自乡村企业；2008年，全国规模以上的乡镇工业企业超过20万家，其工业增加值占全国乡镇工业增加值的70%以上。

在工业反哺农业和国家惠农政策的支持下，农业现代化的各方面条件不断改善。2012年底，我国农业机械总动力超过了10亿千瓦，全国农作物经营的综合机械化率超过50%，农田实现有效灌溉的面积达到全国农田总量的一半以上，农业增长的科技进步贡献率也超过50%。截至2012年底，中国有农业产业化组织数量近30万个，覆盖了全国超过40%的农户，占有全国农业生产总量的60%；龙头企业所生产的农产品和加工产品占据市场1/3的份额，龙头企业服务农业发展和农民增收的功能显著增强。在工业反哺农业政策的推动下，农业发展也被注入工业化的理念，工业化农业更成为不少地方推进农业产业和农村发展的重要选择，农业生产中的化学制品和能源应用更加广泛。

改革开放30年后，中国农村实现了总体小康，农民年均收入从100多元增加到4000多元，贫困人口减少到1400多万。从2001年到2010年，全国重点贫困县农村居民收入的增长率达到11%（未扣除价格因素），超过同期全国平均水平。乡村工业的发展，一方面为农业现代化奠定了较为坚实的物质基础，另一方面也促进了乡村科教文卫等社会福利事业的发展。整体上看，这是中国工业能力快速发展的阶段，在此阶段中后期，我国开始大规模吸引外资，同时引进大量国外先进工业技术，高新技术产品的生产更加多元且规模不断扩大。

（五）工业深化改革与城乡融合发展阶段

进入工业化后期，单纯的政策给予已经无法继续推动农业农村的发展，深化改革成为客观需要，工业深化改革，农村改革也同步全面深化。“十二五”以来，我国在工业技术和制造技术等领域围绕创新与提质出台了密集的措施，工业技术取得突出成就，一些工业领域占据全球领先位置。为了应对工业发展的现实需求，2012年后，我国对重工业进行了优化调整，部分产能过剩的重工业出清，同时高质量的轻工业有一定程度的占比提升，工业领域的供给侧结构改革全面展开，工业经济发展进入区域协调发展阶段。中共十八大提出了“四化同步”的发展道路，即实现特色新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化的同步发展。工业化与信息化的融合发展，客观上要求大力推进以数字化和网络化为核心的新工业革命，推动工业的智能化发展，实现信息技术在工业领域的集成应用，推动中国制造向中国智造迈进。2018年，中国工业增加值达30.52万亿元，是1952年的2500多倍。从具体的工业行业情况看，2012年以来，汽车制造和通讯及电子产品制造业成为工业领域产值占比最高的两个行业；从要素结构看，2012年以来，劳动密集型行业占比再次回升，2017年劳动密集型行业占比接近工业总量的2/3；从技术结构看，我国工业的高技术化趋势不断增强，到2017年，高技术密集型行业占全国工业的比重超过30%，达到目前为止的最高水平。

2014年以来，农村居民人均收入的增长速度高于全国GDP和城镇居民收入增长速度，但因农村居民的收入基数较低，其与城镇居民的收入还有一定的差距。2015年，国务院推动的“双创”政策落地，中小企业的发展环境得到优化，个体创业与返乡创业的情况显著增加。在东部沿海推动工业产业转型升级和淘汰落后产能的背景下，中西部地区对人才和劳动密集型工业的吸引力增强，东部地区被挤出的行业多数转入了中西部地区。在政策红利的推动下，中西部地区的工业发展迎来了新的机遇。在该阶段，以工业发展为推动和支撑，农业领域的三产融合发展取得显著进步，截至2016年，全国规模以上的农产品加工业收入超过20万亿元，农产品加工业产值是农业总产值的2倍多，截至2017年底，全国有省级以上的重点农业龙头企业1.7万家。

乡村工业的发展，不仅吸纳了大量的农村剩余劳动力，也显著缩减了城乡居民的收入差距，这对于统筹城乡发展和维护社会稳定具有重要意义。2017年，全国农业劳动力占全社会就业人口的比重下降到27%，与改革开放初相比，下降了将近2/3，但从发达国家的经验看，农业所能够承载的就业人口比重仍将进一步下降，工业仍是吸纳劳动力就业的重要载体。据国家统计局数据显示，2018年全国农民工数量达到2.89亿，乡镇企业与农业农村的关联更加紧密，其服务乡村振兴的能力也不断增强。

在工业快速发展的过程中，大量工业成果被应用于农业领域。物联网、云计算、大数据等工业技术和产品的应用，使我国农业现代化水平不断提升，信息、生物、制造、新材料和新能源技术广泛渗透于农业农村各领域。1978年至今，我国农业领域的研发投入增加了180多倍，农业创新发展动力不断增强。习近平总书记在党的十九大报告中指出，到2035年，我国将基本实现社会主义现代化，到2050年，我国将建成社会主义现代化强国。就工业而言，到2035年，我国工业水平将达到世界制造业强国的中等水平，到2050年，我国将成为世界制造强国的前列成员。当然，针对当前阶段的中国工业化发展，一些研究者也表达了自己的担忧，尤其是关于中国“过度去工业化”的问题。该问题强调，在工业发展不平衡不充分的前提下，工业增加值和工业吸纳的就业人口比重都在快速下降，这种情况令人担忧。基于此，研究者呼吁中国仍需做好深度工业化发展工作，中西部高质量工业化发展的任务仍然繁重。与之相反，在脱贫攻坚的关键阶段，越来越多的地区出台了多样性的工业与企业扶贫工作计划，这也说明工业扶贫在精准扶贫阶段已经全面且深入地介入了扶贫工作。

二、工业扶贫的历史阶段及其内涵

农业支持工业是农业自身发展的要求，如果没有农业以外产业的发展，农业的发展也就无从谈起。而发展到特定阶段后，工业反哺农业，也是工业发展的客观要求，工业通过自身的发展，不仅能够吸纳并消化农业剩余劳动力，还能够为改造传统农业提供必要的物质支撑。本部分的论述以新中国成立为起点。

（一）工业起步阶段的间接性溢出效应扶贫

改革开放前，国家的扶贫工作主要依赖紧急救济和民政救济，为改革开放后的大规模减贫打下了坚实基础。起步阶段的工业化并没有产生直接的反哺与减贫效应，这是因为当时的工业发展和城市化发展局限于城市地区，在城乡分割的体制下，国家相关政策主要是从农村汲取资源支持城市和城市工业的发展。但反过来说，这并不意味着工业的发展对于反贫困没有任何意义。正如前文所述，此时乡村工业的发展，不仅使得农业剩余可以实现工业转化，从而提升农村的整体收入水平；而且，城市工业的发展也为农业的发展提供了一定的物质基础，尤其是这一阶段农业水利设施的建设和农业机械的供给让农业生产的效率得到了显著提升，以钢铁、煤炭、电力、石油和机械制造为代表的城市重工业为农业生产提供了重要动力与能源支持。不过，工业对农业的汲取与工业对农业的反哺和支持仍是不对等的，因此工农发展与城乡发展的差距在该阶段仍在进一步扩大。这一阶段工业反哺农业和农村的能力较弱，其在政策制度层面缺乏明确的体制机制，因此，我们将该阶段的工业扶贫称为间接溢出效应的扶贫。所谓间接溢出扶贫效应是指，工业的发展并没有明确的支持农业和农村发展的目标，这种扶贫效应随着工业发展及其产品市场的需求而在客观上具备了扶贫的功能。区域经济发展与行业经济发展间就存在这种显著的溢出效应。也有研究者将此阶段工业对农业的反哺称为“滴落效应”，即工业对农业和农村的发展推动是十分有限的，但这并不意味着在这一阶段，农民与工业化进程是完全隔断的。在该阶段，通过行政干预方式调整工农关系与财富分配，以实现快速工业化，对于我国摆脱贫困并实现跨越式发展是很有价值的。还有一个不能忽略的事实是，20世纪60年代，中国启动了以大小三线建设为核心的区域工业化建设，这不仅奠定了中西部工业发展的基础，而且有助于缩小不同区域间的工业发展差距，更在客观上缩小了特定时期的区域经济发展差距。

总体上看，这一阶段工业的有限经济增长除了投入工业化之外，其他的经济增长成果都投入到了社会发展领域。工业企业创造的价值服务于国民经济发展，为居民收入增加和脱贫工作提供了物质基础。从扶贫的直接成绩看，改革开放前无法与改革开放后的大规模减贫相比，但也正是改革开放前的发展奠定了改革开放后的减贫基础，才使得改革开放后有了成效显著的减贫工作。改革开放后的经济发展是减贫的第一动力，而这个时期的经济发展主要源于工业和农业的发展。

（二）工业中期阶段的开发式扶贫

从中国扶贫工作看，这一阶段是开发式扶贫阶段，农村工农经营体制改革带来的经济高速发展成为减贫的核心动力，开发式扶贫与国家工业化、城镇化共同推动了改革开放后较长时段内的减贫工作。1987年，国务院发布的《关于加强贫困地区经济开发工作的通知》明确提出，发展商品经济和兴办乡村扶贫经济实体；在具体产业政策上将用先进的技术和物质手段改造传统种养业、积极发展乡镇企业和家庭工副业、有领导地组织劳务输出等作为重点。可见，无论是对工业产业发展的支持，还是对扶贫经济实体的重视，工业扶贫在此时已成为扶贫工作的重要路径。就工业而言，这一阶段的工业扶贫实现了从间接溢出效应扶贫到直接开发式扶贫的转变，从收入扶贫开始转向生产要素扶贫。乡镇企业和乡村工业的发展在某种程度上是对农村土地所有权与农业生产利益损失的补偿。首先，乡镇企业的发展提供了大量的非农就业机会，增加了农民的非农收入。其次，城市工业也将一些不适应在城市发展的农产品加工产业转移到了农村。有研究显示，1998年，全国乡镇企业吸纳的劳动力超过4800万人，其中大多数属于农村劳动力。同时，随着沿海地区企业对劳动力需求的不断增加，国家对农村劳动力流动的限制也逐步放宽，“离土又离乡”的外出务工方式逐步发展。到1991年，农民收入当中的工资性收入已经超过了1/5；到1996年，中国乡镇企业职工的年收入已经达到4100多元。1992年的调查研究显示，92%的乡镇企业分布在自然村范围内，7%的乡镇企业分布在乡镇范围内，乡镇企业与农村和农民的紧密联系意味着其与农村发展、农民增收关联较强。就农业而言，体制改革是对农业生产力的巨大释放，但从根本上看，农业发展是农业生产条件的显著进步。中国耕地灌溉面积从1952年到1978年增加了2.25倍，而从1978年到2016年仅增加了1.49倍；农业机械总动力从1952年到1978年增加了500多倍，而从1978年到2016年仅增加了7倍多；化肥使用量从1952年到1978年增加了100多倍，而从1978年到2016年仅增加了5倍多。这种按照倍数比较的方式本身意义不大，却能构成我们理解1978年以来中国农业经济快速发展的重要索引，农业机械、灌溉与化肥使用等都是建立在工业发展基础上的，可见工业对于减贫的作用愈加突出。

1994年，《关于印发国家八七扶贫攻坚计划的通知》（国发〔1994〕30号）对扶贫攻坚的基本途径做出明确指示，即要重点发展种养业以及与此相关的加工业和运销业，要发展资源开发型和劳动密集型乡镇企业，有计划有组织地开展劳务输出；在扶贫开发的形式上，国家倡导兴办贸工农一体化、产加销一条龙的扶贫经济实体，对于不具备兴办企业条件的乡村，鼓励其在工业小区和乡镇开展异地试点以发展二三产业，在“老、少、边、穷”地区兴办的企业，国家对其采取征税后返还或是部分返还的措施。在国家政策的鼓励下，一些城市工业企业直接参与了对口扶贫工作，具体形式包括兴办摊点、产品扩散、产销联营、招收工人和技术服务等，这一时期民营企业的扶贫行动被称为“光彩事业”。1996年，中共中央、国务院印发的《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》明确提出要在集中连片重点贫困地区优先安排大型开发项目。这些项目以交通、水利和资源开发项目为主要代表。同时也是在这个文件中，首次建立了定点帮扶与东西协作扶贫的机制，东西协作扶贫主要以企业扶贫和项目扶贫形式落实帮扶任务。一些研究也表明，中国农村工业的发展对农村发展和中国经济发展的贡献远超其他产业。2000年以后，沿海外向型经济的发展导致非农部门劳动力需求快速上升，农村劳动力非农就业的经济增长效益趋向高位。世界银行研究发现，农业增长对于减贫的影响是第一位的，1980年至2000年间，农业的减贫效应是第二、三产业的4倍，而第二、三产业的减贫效应也都是通过第一产业产生的。到2000年底，中国贫困人口下降到3200万人，贫困发生率下降为3.4%。从收入构成情况看，1985年以来，农民收入当中的非农收入部分实现了年均10%以上的增长，到1990年有37%的农村劳动力在乡镇企业就业，这也意味着1980年代中期以来的减贫动力机制发生了变化。

（三）工业后期阶段的反哺性扶贫

进入21世纪，兴办工业实现脱贫已成为扶贫工作的共识，“无工不富”成为社会发展的流行判断，民族贫困地区对发展工业脱贫尤为看重。进入工业后期阶段，乡镇企业的扶贫功能不仅体现在提供就业岗位让农民获得工资性收入，还体现在参与农村社区建设，为乡村提供多种形式的公共服务。这也意味着新型工农关系和城乡关系开始建立，农民开始更多地分享工业化和城镇化发展的红利。进入以工补农阶段后，农村工业上缴的农村集体资金和国家税收资金大幅提升，集体和国家获得的资金又以项目和资源支持的方式返回农业和农村。传统农业经由工业农业进而实现向现代农业的转型，工业化过程在一定程度上就是农业劳动力向现代工业部门转移的过程。研究表明，2000—2008年，工业产业发展的减贫效应为1.13，即工业产值每增加1%就会使贫困发生率下降1.13%。随着农业产业在整个国民经济当中占比的下降以及工业化进程的发展，工业替代农业而成为减贫效应最为明显的产业。正如研究者所言，理解中国经济高速增长与中国发展的经验离不开对中国工业的描述与分析，而在笔者看来，对中国扶贫工作经验和成效的把握同样也离不开对工业扶贫工作的描述与分析。

2000年，我国工业增加值占工农业增加值的75%，其中城市工业占54%，乡村工业占46%，农村工业被视为中国崛起的一种基本力量。工业是中国发展的基本力量，自然也是推动脱贫的基本力量。2001年，国务院印发《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，对农村扶贫工作进行了全新的、系统的安排和部署。在扶贫途径方面，要积极推进农业产业化经营，鼓励和引导大中型农产品加工企业到贫困地区创业兴业，同时采取多种鼓励政策引导资源开发型企业、劳动密集型企业和市场流通型企业参与贫困地区的经济开发，这为贫困地区工业的发展释放了更加积极的信号。该文件还明确指出，要大力加强水利、交通、电力和通信等基础设施建设，这意味着相关工业的服务重点从原有的城镇地区转向了贫困农村地区。这一时期，乡村企业的发展态势有所减弱，但代之而起的是民营经济与私营经济的兴盛，工业企业解决就业、增加收入和缴纳税收，推动了中国整体贫困问题的解决。

（四）新阶段的工业全面参与式扶贫

2011年，中共中央、国务院印发《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》明确指出，合理开发贫困地区当地资源，积极做好新兴产业开发，承接产业转移，调整产业结构，让贫困地区的内生动力不断增强；东西协作扶贫双方要在产业发展和劳动力转移就业等方面积极配合，鼓励企业以多种方式参与扶贫工作，推进集体经济与农民增收。2014年，我国开始实施建档立卡制度，全国范围内的贫困人口精准识别与精准帮扶工作正式开始。此后，减贫的核心动力转变为国家主导的扶贫实践。2015年，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》正式发布，文件指出，要发展特色产业助力脱贫，加强贫困地区农民专业合作社和龙头企业培养，健全脱贫帮扶主体的利益联结机制，支持贫困地区发展农产品加工业，实现三产融合发展；引导中央企业与民营企业设立贫困地区产业发展投资基金，吸引企业到贫困地区进行扶贫开发。同时还指出应注重劳务输出脱贫，引导企业扶贫与职业教育结合，拓展贫困地区劳动力外出就业空间，加大对农民工返乡创业的政策支持；在东西协作扶贫方面，强化以企业为载体的扶贫协作，鼓励东西部双方共建产业园区，实施东西部县域间的携手奔小康行动。

国务院扶贫办相关数据显示，2019年东部地区投入财政援助资金229亿元，动员社会捐助款物65亿元，销售贫困地区农特产品483亿元。以大连市对口帮扶贵州六盘水市为例，2019年大连市投入财政扶贫资金1.26亿元，引入13个工业产业项目，项目总投资21亿元，带动发展和脱贫的人口超过1.9万人。在社会扶贫方面，这一阶段鼓励支持民营企业参与扶贫开发，对于吸纳贫困人口就业的，可以享受税收优惠和培训补贴，工商联组织开展“万企帮万村”的精准扶贫行动。相关数据显示，截至2019年6月，参与帮扶的民营企业有9.99万家，精准帮扶村庄超过11万个，其投入产业资金近820亿元，投入公益资金149.22亿元，安置就业73.66万人，带动和惠及贫困人口超过1400万人。在新阶段的扶贫工作中，中央企业也承担了大量的帮扶任务，其承担了全国246个重点贫困县的定点帮扶任务，2015—2019年，中央企业共投入和引进帮扶资金206亿元，有力促进了贫困地区发展与贫困人口增收。2018年，中共中央、国务院颁发的《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》提出，深入实施贫困地区特色产业提升工程，其中重点是农产品加工业和特色手工业，同时鼓励有条件的贫困县创办三产融合产业园，组织国家级龙头企业与贫困县共建扶贫产业基地；在就业扶贫方面，鼓励贫困地区发展生态友好的劳动密集型产业，扶贫企业在贫困地区建立扶贫车间实现贫困人口就近就业，推进贫困县农民创业园建设，东部地区要组织企业到西部发展产业，吸纳西部贫困人口就业，同时西部地区也要组织贫困人口到东部地区就业；加快补齐贫困地区基础设施的短板，加快发展交通、电力、水利和网络扶贫行动。2020年3月，国务院国资委印发了《关于做好定点扶贫县贫困农民工就业帮扶工作有关事项的通知》，要求中央企业尽快做好贫困农民工的就业招聘工作。以企业为主体的工业扶贫，当然也能够为工业发展带来一定的利益，但在扶贫行动成为国家层面的政治行动与道义行动时，企业也同样需要以积极行动响应国家的倡导。

统计数据显示，2013年以来，农民可支配收入当中的工资性收入稳定在40%左右。对于贫困人口而言，工资性收入的占比则更高，笔者调查过的10多个贫困县，贫困家庭的工资性收入占比在60%左右。新阶段的扶贫工作使得农村发展水平在全国、区域和省级层面都有明显提升，其中社会发展与生活水平的提升幅度最大。这一阶段，在国家整体扶贫方式不断创新的背景下，工业扶贫也出现了新路径，比如扶贫车间与村镇工厂成了实现贫困人口转移就业的重要载体。国务院扶贫办的数据显示，截至2020年11月，全国共建立扶贫车间32688个，吸纳就业的贫困劳动力超过43.7万人，培育贫困村创业致富带头人41万多人，创办领办各类经营主体21.4万个。2012年以来，脱贫攻坚成为新时期中国社会的三大攻坚战之一，这也意味着扶贫成了中国治国理政的最新实践表达。该时期的工业发展有自身的诉求与内在逻辑，但也需要满足国家的重大战略需求。工业扶贫在产生社会效益的同时，也提升了乡村地区企业的全要素生产率，进而在客观上实现了扶贫与企业发展的双赢。

三、城乡关系变革中的工业扶贫：启示与反思

1949年以来的工业扶贫历程表明，工业扶贫是中国扶贫工作的重要构成部分，工业扶贫与城镇化是改革开放以来推动中国扶贫工作的基本动力，扶贫工作中工业可以实现自身价值诉求与社会效益相结合。随着工业化进程的发展以及中国扶贫工作的阶段性变化，工业扶贫的形式和途径也更加多元，扶贫成效更加突出。工业扶贫是资本反哺农业农村发展的鲜活经验，也是中国特色社会主义扶贫理论的重要特色。工业扶贫带给我们的思考，主要有如下三个方面。

第一，工业扶贫在不同阶段的不同表现形式与内涵是与工业自身发展阶段相适应的。在新中国工业发展初期阶段，我国的工业基础十分薄弱，因此工业扶贫主要是一种广义上的扶贫，一种间接意义上的扶贫。这一阶段，减贫的主要动力来自农业，工业发展的有限成果向农业领域转移以及服务农业发展的工业品消费是工业化早期阶段工业扶贫的主要特征。随着工业化发展进程的不断推进和工业经济实力的持续增强，工业扶贫不仅体现在吸纳大量的农村劳动力，还体现在通过向国家和集体缴纳税费的方式实现对农业和农村的反哺。在中国工业化发展的最新阶段，工业自身面临结构调整和产业升级，中西部贫困地区承接了大量来自城市工业领域的产业转移项目，这些劳动密集型产业或资源开发型产业，再次吸纳了贫困劳动力的就业，在配合农村“三变”改革的背景下，农村集体经济获得了发展，农民也获得了相应的资产收益。在脱贫攻坚的关键阶段，大量企业直接参与了精准扶贫工作，无论是定点扶贫、社会扶贫还是东西协作扶贫，工业企业不仅面向贫困人口提供了大量就业岗位，还向贫困地区提供了大量产业项目并共建了产业园区，这是新时期工业全面参与扶贫工作的具体体现。

第二，工业扶贫的不同形式与中国扶贫工作的阶段性战略是紧密联系的。从中国减贫的历程看，在不同时期中国遵循着不同的扶贫工作理念，其大致经历了广义扶贫、体制改革扶贫、开发式扶贫与精准扶贫等阶段。在不同阶段，国家对于扶贫工作的主导思想与核心路径有着不同的考虑，而工业扶贫工作在不同阶段的内涵、特征及其路径也是与全国扶贫工作紧密结合的。广义扶贫阶段，国家并没有专门的扶贫工作机制和扶贫工作规划，工业主要通过溢出效应实现扶贫。体制改革扶贫阶段，通过城市、农村体制改革的启动，乡村工业获得了快速发展，从工业自身需求和农村发展的实际出发，工业扶贫通过吸纳农村劳动力就业的方式实现了贫困人口的显著增收。开发式扶贫阶段，工业企业和其他类型企业，通过参与贫困地区经济开发以及继续吸纳贫困人口就业，不仅推动了贫困地区的经济发展，还使得工资性收入成了农民收入中的最大构成部分，在倡导工业反哺农业的背景下，工业还参与了农村社区建设与福利供给等，这也为扶贫提供了社会动力和保障支撑。精准扶贫阶段，扶贫成为社会各界倾力协作的政治与社会行动，工业扶贫则从更多的维度介入扶贫工作，不仅在制度层面上构建了更加系统的定点扶贫、社会扶贫与协作扶贫机制，还参与了贫困地区产业项目引进、产业园区建设、贫困劳动力培训和转移就业等工作，工业扶贫的成效进一步彰显。

第三，工业扶贫嵌入工农关系与城乡关系的变革进程。新中国成立70余年来，我国的工农关系经历了从重工轻农到工农并重的变革，同时城乡关系也经历了从分割到融合的变革。优先工业发展阶段，工业经济注重自身的发展、积累与创新是客观形势所需；注重工农平衡与互补发展阶段，工业则有了更多可以支持农业农村发展的政策空间与经济资源；城乡分割发展阶段，城市工业与农村间的资源交换与经济支持往往是非均衡性的，且这种交换与经济交往也是不充分的，工业扶贫的成效自然不显著；城乡统筹发展以及融合发展新阶段，工业发展不仅需要农村市场、资源与发展空间，也需要通过向乡村回馈发展资源、机会和利益来兑现自身发展进程中遗留的历史承诺，其不仅为贫困劳动力转移提供岗位，还为贫困人口人力资本提升、贫困地区经济开发与工业建设等提供了诸多直接帮扶，减贫效应更加显著。

四、新阶段工业扶贫工作的展望与共同富裕道路的构建

讲好中国减贫故事需要把握好经济增长与减贫关系的主线，中国减贫是一个历史性和内在逻辑性相统一的过程。理解中国经济增长离不开对中国工业经济发展的理解与把握。减贫过程是一个融合政治、经济和文化的过程，在这一过程中实现国家、市场和社会的有机融合是实现减贫的重要条件，但工业扶贫的使命并没有结束，而是进入了新的阶段和起点，共同富裕仍是我们需要长期坚持的经济社会发展主题。回顾新中国成立70多年来的扶贫工作，我们可以看到，农业发展提供了减贫的初始动力和机制，但仅仅依靠农业实现脱贫是不够的，工业化与城市化是实现脱贫的重要动力，更是共同富裕的产业基础。尽管工业和城市的繁荣发展无法替代农业和农村在中国国情当中的基础性地位，但就共同富裕而言，工业扶贫仍然任重道远。

工业扶贫不仅展现了工农关系的变迁，也回应了城乡关系调整的新要求。在强调形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的形势下，工业扶贫不仅在客观上需要广大乡村的消费市场和消费能力的迸发，更需要乡村为中国工业实现超越式发展提供战略腾挪空间。工业扶贫的持续推进不仅是落实城乡融合发展战略的关键抓手，也是推动形成新发展格局的核心动力，但依托特定区域的工业发展带动欠发达地区实现共同富裕的效果十分有限，工业只有实现与帮扶地区更紧密的关联，形成直接溢出效应才能更好地实现先富带动后富。构建新发展格局的关键是促进要素的自由流动和资源的优化配置，同时在分配环节解决好居民收入分配和城乡收入差距问题，而工业扶贫则可以为这些工作提供强大推动力并持续践行以人民为中心的工业发展思想。收入分配是关系实现共同富裕目标的基本问题，也是实现共同富裕目标的着眼点，在既有的产业效益与格局中，工业对于改善收入分配结构具有关键影响。在增加居民收入和提高区域发展水平的基础上，我们才能够推动居民消费的扩大和升级，进而为构建新发展格局提供坚实的社会基础。从全面小康社会到共同富裕社会的飞跃，要积极探索高质量工业化与城镇化发展道路，构建城乡区域高质量协调发展的新局面，缩小不同群体和区域的收入差距。

在中国工业化的最新阶段，乡村产业迎来了新的发展契机，这不仅源于扶贫工作要求的产业下乡，也源于中国城市工业转型升级与创新发展带来的产能转移和中国工业再发展的空间扩展。土地制度是乡村工业化与中国工业空间拓展的重要基础，因此新阶段的工业扶贫需要继续发挥集体土地所有制的开发权优势，为工业发展提供高水平的保障服务，激发农村土地资源的市场潜能。2020年后，在扶贫领域，我们将围绕相对贫困持续性地推进扶贫工作，这一阶段既要巩固脱贫成果，还要实现乡村全面振兴，其难度不言而喻，因此工业扶贫仍将肩负重要的使命和责任。乡村振兴的首要任务是实现产业兴旺，而这个产业也不会局限于农业产业领域，在工业的参与下才能更好地搭建共建共治共享的乡村善治新格局，以工业布局与类型调整缩小不同群体间的财产差距。针对2020年后的工业扶贫工作，笔者建议可以重点关注如下几个方面。

工业扶贫要重视广大中西部贫困地区转型发展优势。在人口红利不断缩减、中国工业发展劳动力比较优势逐渐弱化的背景下，广大中西部地区仍有巨大的人口红利与工业转型空间。通过工业结构调整与产能转移，在贯彻绿色发展与生态文明的背景下，中国工业仍拥有重要的战略机遇期，新阶段的工业扶贫不仅是益贫式经济发展的要求，更是工业自身实现高质量发展的重要机遇，在回应人民需求的基础上，中国工业才能够获得更好的发展。结合产业兴旺与相对贫困治理，工业扶贫有选择地到中西部贫困地区进行再发展，不仅会带来显著的扶贫效益，也将为中国工业自身带来新的增长点。此外，在关注大型企业的扶贫工作的同时也应更多关注小微型企业的扶贫功能，对其提供社会资源支持，以创业推进减贫，而这个过程也实现了国家治理与共同富裕目标的统一。2020年5月，中共中央、国务院印发《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》指出，西部地区经济社会发展可以扩展国家发展的战略回旋空间，西部地区发展不平衡不充分的问题依然突出。从这个意义上看，工业在西部地区的发展仍有较大空间，新型工业在乡村的发展也将带来农村人口财产收入的增加，进而有助于推动共同富裕目标的实现。

工业扶贫应在城乡融合发展中进行创新。城乡融合发展是未来较长一段时间内城乡关系的基本指导原则与发展方略，在城乡融合发展过程中，以人为中心的新型城镇化、农村消费市场的建设、农村各类资源市场价值的显现以及城乡双向的人、财、物的流动都会更加明显。在这个融合与流动的过程中，农村成为工业品消费的重要场所的同时，也将成为城市消费品的高端生产基地，甚至是高端社会服务的供给基地。因此，新时期的工业扶贫不仅要注重统筹工业行业资源，也需要统筹乡村社会的自然、生态、文化与社会资源，注重与农民、农村建立更加多元的利益联结机制，进而在扶贫中求发展，在发展中促脱贫。通过企业嵌入地区发展，促进农村劳动力就近转移、技能提升与收入增长等，进而实现中国工业从大到强的全面转型。工业扶贫的创新有助于城乡融合发展，亦可有效保障巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接底线任务的完成。同时，新业态产业的政策应更具普惠性和包容性，并向乡村倾斜，这样才能够让工业、企业扶贫发挥更大效用。

工业扶贫应在推动农业转型发展中提供更多扶贫力量。新时期的工业扶贫将跳出工业行业与思维理解扶贫，未来，工业与农业、服务业的发展是紧密相关的。从农业的角度看，工业的发展可以助力农业现代化、农业绿色化与有机化。在这个过程中，智能机械、大数据、信息与化学等工业成果被广泛应用，不仅可以突破农业增量不增收的困境，也可以大大提升中国农业的国际竞争力。如果在工业的帮扶下，农业产业能够改变自身较为弱势的经济与市场地位，广大农民和乡村在收入分配中的弱势地位也将得到改变。未来较长时间内，在农村仍有大量人口生活和生产的情况下，依托工业推动农业现代化发展并实现减贫是工业扶贫的重要路径。此外，随着农业生态化与生态产业化发展进程的不断加快，未来乡村地区将成为提供康养、研学、休闲和文艺创作等社会服务的重要空间。在此过程中，工业需在信息化、物流、智能医疗、远程协同办公和农业生产智能装备等方面提供更多支持，进而助推乡村新服务业态的发展，最终通过服务业的发展倍增扶贫成效。

参考文献和注释略

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